A jelenlegi menekültválság nagyon komoly esélyt és lehetőséget biztosít az európai elitek számára, hogy meggyőzhessék választóikat egy aktív és felelősségteljes európai külpolitika szükségességéről – írja blogunk állandó vendégszerzője, HEGEDŰS DÁNIEL, a Német Külpolitikai Társaság (DGAP) elemzője.

Az európai menekültválság a napnál is fényesebben mutatott rá az európai politika infantilizálódásának populista örvényére. Miközben az Európai Unió számára gazdasági, társadalmi és szakpolitikai szempontból nem okozna, nem okozhatna gondot a menekültválság humanitárius dimenziójának rövidtávú kezelése, számos kelet-közép-európai tagállam politikai elitje egy kisvárosi polgármester mentalitásával és szellemi-politikai horizontjával felfegyverkezve tagadja a párhuzamos cselekvési lehetőségek opcióját, miközben blokkolni igyekszik az egyvágányú politikai döntéshozatal folyamatát is. A jelenlegi helyzet sokszorosan húzza alá, hogy nem az egymást érő kihívások, nem az Euro- vagy az Ukrán-válság, és nem is a menekültkrízis, hanem a szinte teljesen kormányközi szintre süllyedt európai döntéshozatali rendszer és kultúra az, ami megbénítja és veszélyezteti Európát. Nem, nem csak magát az integráció intézményrendszerét és vívmányait, hanem a tagállamok objektív érdekeit is, hiszen nem teszi lehetővé a hatékony, közös politikai cselekvést, ami jelen körülmények között nélkülözhetetlen lenne. Ebből a nézőpontból a szeptember 22-i belügyi tanácsülésen lezajlott többségi szavazás reményteljes kivétel, de önmagában még nem írja felül az érvényesülő stratégiai trendet.

A kormányközi döntéshozatali elvnek ez a 2008-at követő térhódítása egyértelműen Németország és a német politikai elit felelőssége. Ugyanakkor most szerencsére pont Berlin az az európai főváros, ahonnan egyszerre próbálnak az olcsó nemzeti populizmusokkal és a kormányközi döntéshozatali kultúra teremtette politika vadhajtásokkal szemben kormányozni egy közös európai – vagyis az egyetlen lehetséges – politikai megoldás érdekében.

Frank-Walter Steinmeier német külügyminiszter és Sigmar Gabriel alkancellár augusztus 23-án terjesztették elő tízpontos csomagjukat azzal a céllal, hogy elvi és politikai szinten megalapozzák az európai menekült- és migrációs politika égetően szükséges újrakalibrálását. Tervezetük, mely a közös német-francia-olasz tanácsi álláspont alapjaként is szolgált, valóban pozitív hozzájárulás volt az európai menekültválságról zajló, egyre inkább populista és szűklátókörű európai vitához, úgy szakpolitikai, mind pedig diszkurzív nézőpontból. Ugyanakkor nem lehet figyelmen kívül hagyni azt a fundamentális tényt, hogy egy ilyen méretű és intenzitású menekültválság nem kezelhető pusztán csak menekültpolitikai és idegenrendészeti eszközökkel, mert azok ugyan rövidtávon képesek lehetnek a válságtünetek mérséklésére, de a válságot okozó alapvető problémák orvoslására semmiképp. A kötelező menekültkvóta, a menekültügyi eljárások további harmonizációja, a biztonságos országok listájának a kiterjesztése a helyes irányba mutató első lépések, ugyanakkor már ezek a keresztülvitele is hatalmas politikai kihívásnak tűnik, miközben a válság megoldása párhuzamos, többszintű politikai cselekvést igényelne. Ezzel párhuzamosan a menekültpolitikai konszenzus kialakításához szükséges politikai erőforrások egyszerűen eltörpülnek azok mellett, amikkel érdemben hozzá lehetne járulni a menekültválság megoldásához.

Európa is felelős 

Miközben rengeteg írás foglalkozott a menekültválság korábban nem tapasztalt és egyedi intenzitásával, jóval kevesebben néztek őszintén szembe az idáig vezető úttal. Márpedig az európai eliteket, különösen a tagállamok nemzeti elitjeit, jelentős felelősség terheli az események ide vezető láncolatáért. Európa nem ártatlan áldozata a menekültválságnak, nem egy semleges, távoli, biztonságot nyújtó paradicsom, melyet a magas életszínvonala miatt ostromolnak a menedékkérők. Egészen biztosan nem egy olyan entitás, mely szabadon mérlegelheti, hogy szolidaritást vállal-e az elesettekkel, vagy sem. Európa – nem csak Brüsszel, hanem elsősorban a tagállamai – az elmúlt négy-öt év során háromféleképpen is jelentős mértékben járultak hozzá az aktuális menekültválsághoz:

Elsőként az által, hogy érdemben politikailag feladták az európai bővítés projektjét a Nyugat-Balkánon. Ezzel pedig éppúgy súlyosan aláásták az európai bővítési politika legfontosabb alapelvének, a kondicionalitásnak a hitelességét, mint saját korábbi, a térség stabilizációjára tett erőfeszítéseiket is.

Másod és harmadsorban pedig azok a hibás politikai válaszok súlyosbították a helyzetet, amit Európa az arab tavaszt követően kialakult konfliktusokra, különösen a líbiai és a szíriai helyzetre adott. Az EU és tagállamai egy rövid katonai kalandot követően részletes és jól kidolgozott államépítési és demokratizálódási projekt nélkül magára hagyták Líbiát. Ezzel párhuzamosan tartózkodtak bármifajta hiteles és hatékony beavatkozástól Szíriában, miközben a polgárháború áldozatainak a száma 300 ezerre, a menekülteké pedig milliókra rúgott, nem is említve az országon belüli menekültek mérhetetlen számát. Mindezt annak fényében, hogy az áldozatok nagyobb része nyilvánvalóan nem az ISIS-nek, hanem az Aszad-rezsim kormányerőinek a bűnlajstromát nyomja, ám az elmúlt hetek orosz katonai intervenciója innentől kezdve bármilyen Aszad-ellenes nyugati katonai fellépés opcióját eleve kizárja.

Röviden összegezve, az elmúlt négy-öt év során Európa szinte minden olyan esetben kudarcot vallott, amikor a közvetlen szomszédságát alkotó térségekben kellett volna hozzájárulnia a regionális stabilitáshoz. Mind az európai elitek, mind pedig a társadalmak elfelejtették, hogy a regionális biztonság kéz a kézben jár az iránta tanúsított európai politikai elkötelezettséggel – lásd a keleti bővítés pozitív és a jugoszláv polgárháború negatív példáját – és sosem tekinthető eleve adottnak. A jelen helyzetben egyszerre szerencsés és ironikus, hogy Európának jelenleg egyáltalán nem is kell szembenéznie az elmúlt évek legsúlyosabb biztonságpolitikai kihívása, az Ukrán-válság keltette migrációs helyzettel, mivel Ukrajna esetében a legtöbben – a Lengyelországba érkezettek mérsékelt száma felett – vagy Oroszországba menekülnek, vagy pedig Ukrajnán belül maradnak belső menekültként. Ha azonban akár az Ukrán állam összeomlása, akár a konfliktus újbóli kiéleződése okán ez a helyzet megváltozna, az Európai Uniónak, de főleg a kelet-közép-európai országoknak a jelenleginél sokkal súlyosabb migrációs nyomással kellene szembenéznie.

Pozitív jelzést kell küldeni a Nyugat-Balkánnak

Az igen rossz bizonyítvány ellenére alig akadnak jelei, hogy az európai elitek reflektálnának múltbeli hibáikra, megpróbálnának tanulni belőlük és törekednének arra, hogy átfogó és felelősségteljes politikai válaszokat adjanak a jelenlegi helyzetre. Populista pártok és nemzeti kormányaik társadalmaink legsötétebb emócióval játszanak Londontól Budapestig, manipulálják a közvéleményt és belpolitikai pozícióik megerősítésére használják fel a menekültválságot. Ebben a politikai környezetben a Steinmeier-Gabriel kezdeményezés legalább a racionalitás, a politikai felelősség és a részleges jó szándék üzenete. Függetlenül attól, hogy a dokumentum születése a CSU bajor keményvonalasaival, továbbá az idegengyűlölő szélsőjobboldallal szembeni önpozícionálást is szolgálta a német belpolitikai térben, a megfelelő üzenet volt a megfelelő pillanatban.

Bár számos eleme nem élvezte a sajtó kiemelt érdeklődését, a német szövetségi kormány július óta több vágányon próbálta párhuzamosan kezelni a migrációs- és menekültkérdést. Ennek része volt az a Thomas de Maiziere belügyminiszter által előterjesztett jogszabálycsomag, ami egyszerre teremtette meg a jogalapot a biztonságos országokból érkezők gyorsított hazatoloncolására és a menekültnek elismert személyek hosszú távú integrációjára és végső soron letelepedésére is. Része volt Gerd Müller fejlesztési miniszter tíz milliárd eurós segélyprogram-tervezete a közel-keleti régió legtöbb szír menekültet befogadó országainak, Törökországnak, Libanonnak és Jordániának a támogatására épp úgy, mint Angela Merkel felhívása a közös európai menekültpolitikai megoldások kidolgozására és a nyugat-balkáni államok biztonságos országként való elismerésére, vagy a fentebb többször említett Steinmeier-Gabriel féle tíz pontos csomag.

Kétségtelenül ugyanezt a vezérfonalat, a migrációs válság jelentette problémakomplexum egyes elemeinek párhuzamos kezelését kellene követni stratégiai szinten is az Európai Unióban. Ezzel összefüggésben szükséges lenne a jelenlegi európai politikai válaszlépéseket, a menekültkvótát és a legtöbb menekültet befogadó közel-keleti országoknak szánt segélycsomagot az alábbi négy ponttal kiegészíteni.

Elsőként is jóval több politikai figyelmet kellene fordítani és intenzívebb támogatásban kellene részesíteni a nyugat-balkáni tagjelölt országokat, melyek számos ponton – főleg tranzit-, de az év első felében még kibocsájtó országként is – érintettek, illetve érintettek voltak a menekültválságban. Kétségtelen tény, hogy amíg Koszovó lesz a legfiatalabb és legdinamikusabban növekvő lakossággal rendelkező európai állam, melyet azonban ezzel párhuzamosan magas munkanélküliség (különösen fiatalkori munkanélküliség), továbbá az a tény jellemez, hogy nem képes a jó élet, illetve valamilyen szintű gazdasági és szociális növekedés lehetőségét biztosítani a polgárai számára, addig sem a biztonságos országgá minősítés, sem a visszatoloncolás, sem az EU által folyósított csekély pénzügyi támogatás nem lesznek képesek visszafogni a kivándorlást az országból. És bár az egyes nyugat-balkáni országok alapvetően eltérő népességmozgalmi adatokkal rendelkeznek, a társadalmaik ugyanabban a kiábrándultságban osztoznak a gazdasági és szociális valóság, továbbá a lehetséges európai jövő tekintetében. Ezzel összefüggésben a fenti diagnózis nem csak Koszovó, de a régió szinte minden országa esetében megállja a helyét.

Az európai politika részéről magas szintű, egyértelműen pozitív jelzésekre lenne szükség a bővítési folyamat politikai hitelességének, továbbá az európai jövőbe vetett hitnek a visszaállítása érdekében. Miközben az EU-nak továbbra is szigorúan ragaszkodnia kell a kondicionalitás, továbbá az érdem alapú elbírálás elvéhez, egyértelművé kellene tenni, hogy az Unió örömmel köszöntené a tagjai között Szerbiát és Montenegrót valamikor a 2020-2022 közötti időszakban, amennyiben sikeresen elvégzik a bővítési folyamat által reájuk rótt házi feladatokat. Egy ilyen elköteleződés ráadásul pozitív hatással lehetne Macedónia, Bosznia-Hercegovina, Albánia és Koszovó stabilitására, továbbá csatlakozási erőfeszítéseire is. Ezzel párhuzamosan komolyan vehető fejlesztési forrásokat kellene a régió országainak rendelkezésére bocsájtani, nem pusztán azért, mert a foglalkoztatás és a közszolgáltatások minőségének a fejlesztése hozzájárulna a migrációs nyomás csökkenéséhez, hanem azért is, hogy ekképp korlátozni lehessen a régióban érvényesülő és terjeszkedő orosz befolyásszerzést. A nyugat-balkáni országok gazdasági és politikai magára találása és megerősödése az egyetlen út, ami csökkentheti a migrációs kiáramlást a régióból. Ezzel párhuzamosan határvédelmük technikai megerősítése – amennyiben együtt jár azzal az akarattal, hogy valóban ellenőrzés alá kívánják vonni a területükön zajló tranzitmigrációt – magától értetődő módon nagymértékben járulhatna hozzá a Közel-Keletről kiinduló irreguláris migrációs folyamatok semlegesítéséhez, hiszen jelenleg a Nyugat-Balkán a szíriai és iraki menekültek legfőbb szárazföldi tranzitútvonala.

A katonai győzelem csak a kezdet

Másodsorban intenzív diplomáciai erőfeszítésekre lenne szükség a líbiai polgárháborúban a felek közötti mediáció érdekében. Ezzel párhuzamosan az Európai Uniónak és tagországainak aktív humanitárius, gazdasági, hírszerzési és katonai támogatást kellene nyújtania az ország nemzetközileg elismert, a Képviselők Tanácsa (Council of Deputies) által megválasztott kormányának, továbbá minden lehetséges eszközzel elő kellene mozdítani egy valódi demokratikus államépítési folyamat beindulását. A líbiai államiság visszaállítása és megszilárdítása nagymértékben járulna hozzá a regionális biztonság megerősödéséhez a Mediterrán térségben. Az államépítés terén elért eredmények, a növekvő belső biztonság, az alapvető közszolgáltatások javítása ismét csak hozzájárulna líbiai hátterű menedékkérők számának a csökkenéséhez, továbbá egy bizonyos ponton túl lehetővé tenné Líbia korábbi migrációs szűrőfunkciójának a visszaállítását, amit – igaz, számtalan emberi jogsértés által terhelve – de végső soron 2011-ig sikeresen ellátott az Európai Unió számára.

A helyzet rendezése érdekében az Unió tagországainak nem kellene elzárkóznia a korlátozott katonai beavatkozás, pl. a légicsapások felújításának a lehetőségétől sem. A líbiai, iraki és afganisztáni beavatkozásokból jelenleg igen divatos levonni azt a következtetést, hogy a katonai intervenciók hosszú távon csak eszkalálják a biztonságpolitikai helyzetet. Ezzel szemben én úgy vélem, hogy e három beavatkozás legfőbb tapasztalata az, hogy a katonai győzelem csak a kezdet. Az esetleges jövőbeli intervenciók esetében sokkal nagyobb hangsúlyt kell fektetni a belső politikai rendezésre és egy fenntartható államépítési stratégia meglétére és végrehajtására. Nem a regionális stabilitás biztosítása érdekében véghezvitt jövőbeli katonai intervenciók, hanem a megfelelő demokrácia- és államépítési follow-up-ot nélkülöző és túl korai „hozzák haza a fiúkat” választási kampányok által kísért beavatkozások jelenítik meg a sötét forgatókönyvet. Az orosz csapatok jelenlegi szíriai bevonulása mutat rá igen élesen, ami az Aszad-rezsimmel szembeni minden nyugati katonai fellépés lehetőségét innentől kezdve per definitionem kizárja, hogy érdemes lett volna alaposabban megfontolni az intervenció lehetőségét 2013 márciusában, amikor a szír kormányoldal vegyi fegyvereket alkalmazott a konfliktusban. Egy azóta felszámolt Aszad-rezsim és Szíriából kiszorított ISIS esetében a régióból induló menekültáradat is más dimenziókat vett volna fel.

Legális bevándorlási rendszer csökkenthetné a nyomást

Ma azonban Szíria esetében ez a forgatókönyv már nem járható. Ezért – harmadik pontként – az EU-nak meg kell hoznia azt a stratégiai döntést, hogy hajlandó-e engedményeket tenni Oroszországnak egy politikai rendezés érdekében, vagy pedig inkább szembenéz egy tovább húzódó szír polgárháború migrációs, politikai és morális következményeivel. Az első opció a Kreml stratégiai sikerét, a második pedig a jelenlegi helyzet prolongálását jelentené.

Negyedik pontként pedig, az irreguláris migráció további kriminalizálása helyett, érdemes lenne őszintén elgondolkodni egy kiterjedt, európai szintű legális bevándorlási rendszer jövőbeli lehetséges formáiról. Egy legális bevándorlási séma hozzájárulna egy sokkal szabályozottabb és főleg ellenőrzöttebb migrációhoz, ami egyrészt jóval alacsonyabb biztonsági kockázatot hordozna magában, másrészt jelentős mértékben csökkenthetné az illegális migrációs nyomást.

A jelenlegi menekültválság nagyon komoly esélyt és lehetőséget biztosít az európai elitek számára, hogy meggyőzhessék választóikat egy aktív és felelősségteljes európai külpolitika szükségességéről. Az európai társadalmak eldönthetik, hogy mire áldozzák erőforrásaikat. Hogy inkább hajlandóak bizonytalan ideig szembenézni egy intenzív irreguláris migrációval és annak minden politikai költségével, amit elsősorban a nem-populista politikai erők fognak megfizetni, vagy pedig egy aktivista európai külpolitikába és a bővítési politika dinamizálásába kívánják ezeket az erőforrásokat fektetni, amivel már középtávon jelentősen javítani lehetne az EU-val szomszédos térségek – köztük fontos kibocsájtó- és tranzitországok – biztonsági helyzetén. Legalábbis Szíria kivételével, ott ez az ajtó az orosz intervenciónak köszönhetően épp az elmúlt hetekben zárult be véglegesen.

E fentebb javasolt cselekvési minták természetesen nem kecsegtetnek gyors sikerrel, de egyetlen más rendelkezésre álló politikai opció sem. Az európai izolacionizmus vagy a nemzeti válaszok keresésének a gondolata ugyanazt a gondolati mintát és attitűdöt képviseli, mint az integrációs fáradtság, a bővítési fáradtság (integration & enlargement fatigue), vagy a külpolitikai kihívásokkal szembeni passzív és dekadens magatartás, melyek a legnagyobb mértékben járultak hozzá a múltban a jelenlegi helyzet kialakulásához.

Összefoglalva, az európai menekültpolitikai reformja egy fontos lépés a helyes irányba. A jelenlegi menekültválság azonban nem oldható meg kizárólag a menekült- és migrációs politika szintjén. A nélkülözhetetlen stratégiai válasz egy új európai elköteleződés a regionális biztonság helyreállítására az Unióval szomszédos régiókban hiteles csatlakozási perspektívák, államépítési programok, gazdasági és társadalmi újjáépítés, továbbá – amennyiben szükséges – katonai intervenciók által. A jelenlegi krízis vissza nem térő lehetőséget biztosít Európa felelős politikai elitjei számára, hogy meggyőzzék választóikat egy aktív európai külpolitika elkerülhetetlen szükségességéről. Vagy ezt az utat választják, vagy sokakat közülük elnyel az európai populizmus egyre szélesedő örvénye.