Az uniós alapértékek – demokrácia, jogállamiság, egyéni alapjogok – védelmének európai politikai környezetében apró, de nem elhanyagolható pozitív változások mentek végbe az elmúlt hónapokban. Ennek során elsősorban az európai politikai pártok hozzáállásában történtek fontos változások. Szemben a korábban jellemző, tagjaikat gyakran minden körülmények között védelmező mentalitással, az EP választásokat megelőző időszakban általánossá vált az uniós alapértékeket megsértő nemzeti tagpártokkal szembeni nyomásgyakorlás és szankciók alkalmazása.

 

Áprilisban az Európai Szocialisták Pártja (PES) jelentette be, hogy befagyasztja kapcsolatait a kormányzó Román Szociáldemokrata Párttal (PSD) annak a jogállamiság értékeit súlyosan sértő politikája miatt. Még ugyanebben a hónapban az Európai Parlament liberális ALDE frakciója kizárta soraiból az ugyancsak ALDE-ként rövidített román Liberálisok és Demokraták Szövetségét, amiért az támogatta a PSD politikai-korrupciós bűncselekmények üldözését ellehetetlenítő törvényjavaslatát. Ugyan a pártcsalád belső törésvonalai, továbbá a Manfred Weber és Michel Barnier között az Európai Bizottság elnöki posztjáért folyó küzdelem miatt más felhanggal és kevésbé eltökélten, de március végén az Európai Néppárt (EPP) is meghatározatlan időre felfüggesztette a Fidesz tagságát. Bár nyilván lehetnek fenntartásaink e lépések hitelességét, továbbá hosszú távú fenntarthatóságát illetően, mégis úgy tűnik, hogy az európai pártcsaládok hosszú évek óta várt, értékalapú fellépése a jogállamiság és demokrácia védelmében az EP választások kampányidőszakában hirtelen valósággá vált.

Mi több, az új politikai irányvonal első, látványos eredményeire sem kellett sokat várni, ami fényesen bizonyítja, hogy a jogállamiság és demokrácia elmúlt években tapasztalt leépülésére Magyarországon, Lengyelországban, vagy Romániában nem az illiberális folyamatokkal szembeállítható uniós jogi eszközök, hanem a megfelelő európai szintű politikai akarat hiánya miatt került sor.

A PSD által az európai parlamenti választásokon elszenvedett vereséget követően Viorica Dăncilă román miniszterelnök bejelentette, hogy visszavonja a korábban az Európai Unió részéről is sokat bírált, Bukarest utcáin pedig visszatérően hatalmas tömegtüntetéseket kiváltó, igazságügyi reformot. Magyarország esetében a kormány felfüggesztette a szintén éles kritikákat kiváltó közigazgatási bírósági reform végrehajtását, ami egyébiránt súlyosan sérti az igazságszolgáltatás függetlenségét, és pont olyan politikailag kényes területeket rendel az új, kétes autonómiával rendelkező bírók hatáskörébe, mint a választási vagy közbeszerzési ügyek felülvizsgálata. E lépéssel Orbán egy olyan kérdésnek igyekezett kihúzni a politikai méregfogát, mely alapvető konfliktusforrássá válhatott volna a Fidesz és a Néppárt között. Az intézkedéssel a magyar miniszterelnök pozitív irányba igyekezett terelni a pártcsaláddal fenntartott kapcsolatait, még mielőtt júliusban megszületne a Néppárt három bölcsének Magyarországról szóló jelentése, novemberben pedig a Néppárt kongresszusa végérvényesen pálcát törne a Fidesz, és ezáltal Orbán politikai jövője felett. Mivel a radikális jobboldali erők magyar miniszterelnök által remélt áttörése nem következett be a májusi EP-választások során, Orbán a jelek szerint egyelőre kész nem elhanyagolható politikai koncessziókat tenni, hogy elkerülhesse a kizárást a konzervatív európai pártcsaládból.

 

Kis hajó a politika nagy hullámai között – az Európai Bizottság konzultációja a jogállamiság védelméről

Az Európai Bizottság régóta tervezett konzultációja a jogállamiság alapértékének fokozottabb védelméről és megerősítéséről jelenleg pont a fentebb vázolt, előnyös politikai környezetben zajlik, ami egyedülálló lehetőséget biztosít a Bizottság számára, hogy fajsúlyos és előremutató javaslatokat fogalmazzon meg a következő, június végén nyilvánosság elé kerülő jogállamiságról szóló közleményében (Commission communication). A konzultáció, ami két hónappal ezelőtt még egy búcsúzó Európai Bizottság által az utolsó pillanatra időzített, súlytalan lépésnek tűnt a jogállamiság védelme terén szerzett, nem teljesen ellentmondásmentes bizonyítványának a felpolírozására, ma komoly lehetőségeket tartogat. A politikai konjunktúra kiaknázásán keresztül lehetővé válhat olyan meghatározó folyamatok beindítása, melyek komoly előrelépést hozhatnak az uniós alapértékek védelme területén, és amelyeket a 2019 második felében felálló új uniós intézmények sem hagyhatnak majd figyelmen kívül.

Ahhoz, hogy mindez elérhetővé váljon, a Bizottságnak azonban szakítania kell eddigi stratégiájának egyes elemeivel, és a jogállamiságot érő kihívások realitásaihoz, továbbá az újonnan megnyílt politikai perspektívákhoz kell igazítania a lépéseit.

Elsőként is célszerű tudomásul vennie, hogy az Unió alapértékeit lábbal tipró tagállami kormányok nem a demokrácia, jogállamiság és alapvető jogok tekintetében fennálló tudatlanságukból vagy know how hiányból cselekednek. Épp ellenkezőleg, a leginkább emblematikus magyar, lengyel és román esetekben a jogállamiság és a liberális alkotmányosság kiüresítése és aláásása egy tudatos, autoriter hatalmi játszma részét képezte, melyben az illiberális aktorok szándékosan semlegesítették a politikai hatalmukkal szemben ellensúlyt képező intézményeket. Épp ezért a Bizottság azon javaslata, mely azonos súlyt helyez a jogállamiság értékének a társadalmi kommunikációjára és promóciójára, mint a monitoringra és megelőzésre, továbbá a normasértő tagállamokkal szembeni fellépésre, súlyosan félreérti a számos tagállamban jelentkező jogállamiság-válság valódi természetét.

Nyilvánvalóan helyes az a hosszú távú stratégia, hogy az Európai Bizottság meg kívánja erősíteni a civil társadalom és a közigazgatási kar ellenállóképességét a jogállamiságot fenyegető veszélyekkel szemben. Ugyanakkor a jogállamiság felszámolása számos tagállamban már rég túllépett azon a ponton, hogy ilyen jellegű programok érdemben pozitív irányba befolyásolhassák a helyzetet. Olyan esetekben, amikor a fékek és ellensúlyok intézményes garanciái ostrom alatt állnak vagy már fel is számolódtak, a kormányzati hatalom pedig tudatosan törekszik a politikai rendszer autoriter irányú átalakítására, a Bizottságnak egyszerűen erősebb és hatékonyabb eszközökre van szüksége, melyek akár rövidtávon is képesek a nyomásgyakorlásra, és így a kormányon lévő nemzeti elitek politikai költség-haszon számításainak befolyásolására. A jogállamiság promóciójának nyilvánvalóan helye van a Bizottság intézkedési csomagjában, de prioritásként egyértelműen a monitoringot és az uniós normák betartásának a kikényszerítését kell kezelnie.

A Bizottságnak reflektálnia kell arra a kihívásra is, hogy a fent említett okokból a tagállamok legalább oly mértékben képezik részét magának a problémának, mint a probléma megoldásának. Ugyan a Bizottság magatartását hivatalosan mindig a jóhiszemű együttműködés (principle of sincere cooperation) szerződésekben lefektetett elvének kell vezetnie a tagállamokkal szemben, ám hiba lenne azt feltételezni, hogy a jogállamiság és demokrácia értékeit tudatosan megsértő tagállamok ugyanebben a szellemben cselekednek.

Épp ellenkezőleg, a normasértő tagállamok magatartása legtöbbször egyértelműen rosszhiszemű, a Bizottságnak és más, a jogállamiság és demokrácia iránt elkötelezett EU intézményeknek pedig ennek megfelelően kell a saját stratégiájukat kialakítaniuk. A Magyarországgal és Lengyelországgal szerzett tapasztalatok fényében a Bizottságnak meg kell fontolnia, miképp reagál a tagállamok „pávatánc” vagy „symbolic compliance” stratégiájára, melyek egyértelmű célja a Bizottság megtévesztése.

Végezetül álljon itt pár konkrét javaslat, melyeket érdemes lenne a Bizottságnak tekintetbe vennie a jogállamiság alapértékének hatékonyabb védelme érdekében az Európai Unióban.

 

Hogy járulhatnak hozzá a nemzeti igazságszolgáltatások a jogállamiság hatékonyabb védelméhez?

A nemzeti igazságszolgáltatási rendszerek európaizációja (europeanization) – hogy milyen mértékben alkalmasak a nemzeti, főleg alacsonyabb szintű bíróságok az uniós jog alkalmazására, egyáltalán az uniós jog mily mértékben van jelen a bírák jogi gondolkodásában – továbbra is igen alacsony szintű szerte az Európai Unióban. Ezért a demokrácia és a jogállamiság promóciója tekintetében az EU-nak célszerű lenne többek között a nemzeti bírák és adminisztratív bírósági alkalmazottak számára biztosítandó képzési programokra koncentrálni. E programok fókuszában pedig elsősorban nem a számtalan esetben bizonytalan és kevéssé kiérlelt európai sztenderdeknek, hanem azon létező európai mechanizmusoknak kellene állniuk, melyek hatékonyan vethetők be a jogállamiság és egyéb alkotmányos javak védelmében.

A nemzeti bíróságok számára rendelkezésre álló eszközök tekintetében az ún. előzetes döntéshozatali eljárás (preliminary ruling) kínálja a leghatékonyabb eszközt a jogállamiság és a liberális alkotmányosság védelmére. Akár olyan tagállamokban is, melyekben a fékek és ellensúlyok rendszerét (például az alkotmánybíróságot vagy lengyel mintára a felsőbb bírósági szerveket) már megszállták és semlegesítették az illiberális programot követő nemzeti kormányok. Az előzetes döntéshozatali eljárás keretében a nemzeti bíróságok az Európai Unió Bíróságához (CJEU) utalhatnak folyamatban lévő ügyeket, amennyiben bizonytalanok a vonatkozó uniós szabályok helyes értelmezését illetően, illetve a tekintetben, hogy az alkalmazandó nemzeti jogi normák nem sértik-e az uniós jog rendelkezéseit.

Természetesen az előzetes döntéshozatali eljárás alkalmazása megköveteli, hogy az adott ügynek legyen uniós jogi vonatkozása. Sajnos az uniós jog korlátozott tárgyi hatálya miatt gyakran nem lehetséges „kemény” (hard law) EU jogi szabályok megsértésére hivatkozni számos olyan nemzeti jogalkotás esetében, melyek egyébként súlyosan sérthetik a jogállamiság elvének érvényesülését. Ilyen esetekben azonban a nemzeti bíróságok az Európai Unióról szóló szerződés 2. cikkében foglalt alapértékekre (jogállamiság, demokrácia, alapjogok) való hivatkozással is kezdeményezhetnének előzetes döntéshozatali eljárást. Ez ráadásul nem csak a „kemény” uniós jogra való hivatkozásokat válthatná ki, de magát a luxembourgi európai bíróságot is abba az irányba terelné, hogy az EUSZ 2. cikke tekintetében is kialakítsa és fejlessze a saját esetjogát.

Az előzetes döntéshozatali kérelmek megoszlása nagy eltérést mutat az egyes tagállamok között; különösen a kelet-közép-európai tagállamokban ritka viszonylag az eljárás alkalmazása. Gyakoribb használata a CJEU jogfejlesztő tevékenysége miatt ugyanakkor nagy lökést adhatna a jogállamiság európai szintű védelmének, továbbá az uniós jog rendszerszintű, alkotmányos fejlődésének. Az előzetes döntéshozatali eljárásban rejlő lehetőségekről és az uniós jog biztosította egyéb jogi eszközökről szóló, bíráknak és igazságügyi alkalmazottaknak biztosított továbbképzések ráadásul nehézségek nélkül beilleszthetők lennének a Bizottság Rights and Values and EU Jusitice Program kezdeményezései közé.

 

A hatékonyabb monitoring előfeltételei

Az elmúlt évek során az uniós alapértékek, így a jogállamiság európai szintű védelmét is nagyban aláásta az Európai Bizottság kiegyensúlyozatlan megközelítése, melyet az egyes tagállami esetek értékeléséhez kapcsolódó túlzott mértékű, olykor önkényes mérlegelési jogköre és politikai diszkréciója jellemzett. A konzekvens cselekvési stratégia és objektív sztenderdek hiánya szembeötlő például a magyar és lengyel esetek kezelésének különbözőségében. Sajnálatos módon a következetes, normaalapú megközelítés e hiánya bizonyos mértékig aláásta a Bizottságnak mint a szerződések őrének a hitelességét is.

A jelenlegi szuboptimális helyzetből az egyetlen kivezető utat a Bizottság monitoring tevékenységének objektív alapokra helyezése és következetes, minden tagállamra kiterjedő alkalmazása jelenthetné. A Bizottság széleskörű mérlegelési jogköre és politikai diszkréciója fontos pozitív szereppel bírhat az uniós alapértékek betartatása és megsértésük szankcionálása esetében, amikor a Bizottságnak rugalmasnak kell bizonyulnia, hogy megtalálja a megfelelő eszközöket a tagállam normakonform magatartásának biztosítása vagy kikényszerítése érdekében. Ugyanakkor a monitoring szintjén nincs keresnivalója a szubjektív, flexibilis döntésekre lehetőségeket biztosító hatásköröknek, hiszen azok csak alááshatják az uniós alapértékek betartásának ellenőrzésére irányuló monitoring eljárás hitelességét.

Hogy a preventív, a normasértések felismerésére irányuló monitoring szakaszban kiküszöbölhető legyen a Bizottság széleskörű mérlegelési jogköre, az Európai Uniónak létre kell hoznia egy minden tagállamra kiterjedő, objektív alapokon nyugvó, az uniós alapértékek szubsztanciális betartását ellenőrző mechanizmust. Nyilván a területen komoly múlttal rendelkező nemzetközi szervezetek – mint a Velencei Bizottság – tapasztalatainak felhasználása kívánatos lehet a gyakorlati monitoring munka során, ugyanakkor maga az értékelő és ellenőrző tevékenység nem szervezhető ki rájuk, nem lévén EU-s intézmények, nem jogalanyai az uniós jognak.

Az elmúlt évek során több tucatnyi elképzelést vetettek papírra különböző lehetséges monitoring mechanizmusokra vonatkozó részletes javaslatokkal. Korábban a magam részéről azt javasoltam, hogy az EU Alapjogi Ügynökségének (EU Fundamental Rights Agency; FRA) hatáskörét terjesszék ki (az Európai Unió Működéséről szóló Szerződés, a TFEU 352. cikke alapján) úgy, hogy éves monitoring ciklusok keretében minden tagállamot átvilágítson a jogállamiság és adott esetben egyéb uniós alapértékek, mint a demokrácia és az individuális alapjogok minősége tekintetében. Az FRA hatáskörének ilyen jellegű kiterjesztése, mint minden, az uniós szerződésekbe foglalt hatáskörökön kívüli cselekvés ugyanakkor a három fő EU intézmény, a Bizottság, a Parlament és a Tanács intézményközi megállapodását (interinstitutional agreement) igényli a Tanácsban képviselt tagállamok egyhangú támogatása mellett. Mivel nagy valószínűséggel ilyen politikai konszenzus kialakítására kevés az esély, intézményközi megállapodás hiányában a Bizottságnak még mindig lenne lehetősége önálló cselekvésre, például arra, hogy az Európai Szemeszter keretében futó Judicial Scoreboard gyakorlatot alakítsa át egy rendszerszintű, minden tagállamra kiterjedő, a jogállamiság minőségét vizsgáló monitoring mechanizmussá.

Ezzel szemben, ismerve a Tanács meglehetősen gyenge elkötelezettségét az uniós alapértékek és különösen a jogállamiság védelme területén, továbbá a tagállamok tradicionális érzékenységét az egymás „szuverén belügyeibe” való beavatkozás tekintetében, a tagállamok közti, egymás kölcsönös értékelésén nyugvó „peer review” mechanizmusok csak alárendelt, kiegészítő szerepet játszhatnak egy átfogó, független monitoring eljárás mellett. A tagállamokra bízni egymás jogszerű, vagy normasértő tevékenységének értékelését összességében olyan lenne, mint kecskére bízni a káposztát.

 

A hatékonyabb normakövetés és szankcionálás feltételei

Az uniós alapértékek betartatása, megsértésük szankcionálása (enforcement) tekintetében számos kisebb-nagyobb intézményi és jogi építőkocka azonosítható, melyek hozzájárulhatnának egy a jogállamisági sztenderdek érvényesítése tekintetében sokkal hatékonyabb jogi és politikai környezet kialakításához az Európai Unióban.

1.) Az Európai Bizottságnak sokkal gyakrabban kellene tudatosan olyan jogi érveléshez folyamodnia a kötelezettségszegési eljárások, illetve azok bíróság (CJEU) elé utalása során, ami lehetővé tehetné az Európai Unió Bírósága számára az uniós jog progresszív értelmezését és esetjogán keresztül történő fejlesztését az uniós alapértékek fokozottabb védelme érdekében.

2.) Azon tagállami intézkedések esetében, melyek visszafordíthatatlan károkkal fenyegetik a jogállamiság, a demokrácia vagy az alapjogok minőségét, mint például a fékek és ellensúlyok rendszerét alkotó alkotmányos intézmények kiiktatása vagy megszállása jogalkotás útján, a Bizottságnak automatikusan fel kellene szólítania az érintett tagállamot az intézkedés végrehajtásának a felfüggesztésére a kötelezettségszegési eljárás alapját képező jogvita lezárásáig. Amennyiben az érintett tagállam nem tesz eleget a felszólításnak, a Bizottságnak azonnal a Bíróság elé kellene utalnia az ilyen ügyeket azzal a kéréssel, hogy a Bíróság rendelje-e el közbenső döntéssel (interim ruling) a végrehajtás felfüggesztését.

3.) Tekintettel az előrehaladás mindennemű hiányára a Lengyelország és Magyarország ügyében indított 7. cikk szerinti eljárások tanácsi meghallgatásain, a Bizottságnak intézményközi megállapodást kellene kezdeményeznie a 7. cikk szerinti eljárás máig rendezetlen egyes eljárási elemeinek jogi szabályozására többek között abból a célból, hogy megfelelő határidők szabályozzák a tanácsi meghallgatások kereteit az eljárás hatékony alkalmazhatósága érdekében.

4.) A jogállamiság hiánya és a magas szintű, politikailag szervezett, stratégiai korrupció egymással szorosan együtt járó problémahalmazt képeznek számos tagállamban. Tekintettel erre az összefonódásra, nem csak az tűnik szükségesnek, hogy az EU bizonyos jogállamisági feltételekhez kösse a kohéziós források kifizetését, de az Unió antikorrupciós képességeit is jelentősen fokozni kellene. Az éppen a létrehozás stádiumában lévő Európai Ügyészség mellett, ami csak 22, az elmélyített együttműködéshez önként csatlakozó tagállam esetében bír joghatósággal, szükséges lenne az OLAF, az Európai Csalás Elleni Hivatal mandátumának bővítése is, legalább oly mértékben, hogy a hivatal jelentései egy idő után teljes nyilvánosságot élvezhessenek.

5.) Végezetül, de nem utolsó sorban a Bizottságnak ki kellene aknáznia az európai politikai pártok, az S&D, az ALDE és az EPP hirtelen jött elkötelezettségét a jogállamiság védelmében, és különböző ösztönzőket alkalmazni annak érdekében, hogy maguk a pártcsoportok gondoskodjanak a normasértő tagjaikkal szembeni nyomásgyakorlásról, továbbá fogadjanak el olyan politikai magatartási kódexet, melyek szabályozzák a nemzeti tagpártok viszonyát a demokrácia, jogállamiság és alapjogok uniós alapértékeihez.

Az Európai Bizottság nem hagyhatja kiaknázatlanul az uniós alapértékek védelme terén épp most kinyíló politikai lehetőséget. A Bizottságnak ezért avantgárd intézményi és jogi javaslatokkal kell előállnia, melyek megvalósulásuk esetén előremutató lépést jelenthetnek, és biztosítania kell ezen javaslatokhoz a meghatározó európai pártok politikai támogatását is. A Bizottság óvatos, visszafogott magatartása nem csak a kínálkozó politikai pillanatot hagyná veszendőbe menni, de még mélyebben áshatná alá egyéb, az alapértékek védelméhez kapcsolódó lépéseinek hitelességét is. Ennek fényében pedig a jogállamiság védelméről szóló jövőbeni konzultációk is könnyen elveszíthetnék politikai relevanciájukat és értelmüket.

Hegedűs Dániel, fellow, German Marshall Fund of the United States

A cikk a V4: 2019 a fontos döntések éve az Európai Unióban című projekt keretében készült, angol nyelven a Visegrad.info-n olvasható.