Mai vendégszerzőnk CSEHI RÓBERT politológus, aki elemzésében azt fejtegeti, hogy a felerősödő kormányköziség hogyan kérdőjelezte meg a közösségi döntéshozatal dominanciáját, s ezáltal a Bizottság jelentőségét az Európai Unióban. A szerző szerint azonban korai lenne végleg eltemetni a föderális Európa gondolatát, és a kanadai modellt segtségül hívva vázolta fel, hogy az új kormányköziség miként válhat integratív elemévé bármely föderális politikai rendszernek.

Július végén a német pénzügyminiszter, Wolfgang Schäuble, a politikai unióról, mint az európai integráció folyamatának elkerülhetetlen és szükséges lépcsőfokáról beszélt. A Spiegelnek adott interjú nem ettől érdekes, hiszen ezt megelőzően már sokan, más-más fórumon, de hasonlóképpen nyilatkoztak. A különbség a kontextusban keresendő: míg korábban a politikai integráció egyfajta normatív és idealisztikus napirendbe illeszkedett, mára mindennapi, gyakorlati kérdéssé eszkalálódott. Sajátos feszültség jellemzi az Európai Uniót. Egyfelől erőteljes nyomás nehezedik a tagállamokra, hogy hatékony intézményi megoldásokat találjanak olyan közös problémákra, mint az euroövezet fenntartása, a munkahelyteremtés, a bevándorlás, vagy éppen a különböző külpolitikai kihívások. Másfelől, hiába az öt elnök (Európai Bizottság, Európai Tanács, Európai Központi Bank, Eurocsoport, Európai Parlament) gazdasági és monetáris unióról szóló javaslata, amely további „szuverenitás megosztást” irányzott elő a közös intézmények keretein belül, a költségvetési politika monetáris politikához hasonló átruházását komoly fenntartásokkal közelítik meg a tagállamok. Rengeteg intézményi kérdés merül fel ebben a divergens politikai közegben: mit jelent egyes közpolitikai kérdések európai szintű kezelése? Mely intézmények képviselik az európai megoldásokat? Milyen ellenőrzési mechanizmusok lépnek életbe? Mi az integráció végső célja, a ‘finalité politique’?

79%

Év végéig még

21 125 027 forint

hiányzik a

költségvetésünkből.

Támogasd az Átlátszó

tényfeltáró munkáját!

atlatszo.hu/tamogatom

A fent említett jelenséget, amelyben a tagállamok integráció iránti étvágya megmarad, ám erőteljesen ellenzik további kompetenciák szupranacionális szintre emelését, vagyis a Bizottsághoz utalását, a szakma integrációs paradoxonnak nevezi. Eme paradoxon a maastrichti szerződés óta folyamatosan erősödött, és a gazdasági válság idején csúcsosodott ki, amely egy „újfajta kormányköziség” megszilárdulását jelenti az Európai Unión belül. Ez az újfajta kormányköziség alapvetően a tanácskozáson és konszenzus-építésen alapul, amely eleddig sokkal inkább a szupranacionális szervekre, semmint a Tanácsra és az Európai Tanácsra volt jellemző. Mára láthatóvá vált, hogy az utóbb említett kormányközi szervek sokkal fontosabb szerepet játsszanak a mindennapi közpolitikai koordinációban, és már régen túllépték a pusztán „stratégiai iránymutatást” betöltő szerepkörüket. Elég, ha csupán az Eurocsoport működésére, a számos uniós csúcsra, vagy éppen a korábbi Európai Tanács elnök, Herman Van Rompuy működésére utalunk a görög válság kapcsán. A felerősödő kormányköziség alapjaiban kérdőjelezte meg a közösségi döntéshozatal (community method) dominanciáját, ezáltal a Bizottság jelentőségét. Angela Merkel már 2010-ben aláhúzta a „kormányközi döntéshozatal” (intergovernmental method) létjogosultságát, amely éppúgy képes lehet közös európai álláspont kialakítására. A Bizottság befolyásának ilyesfajta térvesztése könnyen nyomon követhető a válság kapcsán meghozott döntésekben: még azok az intézkedések is, amelyek végül európai joganyagot hoztak létre (Six Pack, Two Pack), valójában az Európai Tanács ülésein fogalmazódtak meg. A kormányközi megállapodások (Európai Stabilitási Mechanizmus, Fiskális Paktum) pedig vagy semmilyen szerepet nem szánnak az Európai Bizottságnak, vagy komoly korlátok között tartják azt, technikai és adminisztratív feladatok kiutalásával.

Az európai intézményi vákuum betöltésének céljából megszaporodtak az új, probléma-központú, kormányközi intézmények, amelyek a kormányközi döntéshozatalt támogatják, és fontos szerepük van a központosítás megakadályozásában. Az Európai Stabilitási Mechanizmus, egy luxembourgi bejegyzésű krízisalap, és elődje az Európai Pénzügyi Stabilitási Eszköz a szerződéses kereten kívül létrejött intézmények, amelynek „részvényesei” az euro övezet tagállamai. Legutóbb maga Schäuble tett javaslatot egy független szervezet létrehozására, amely a görög megállapodás betartatásáért felelne, ezzel is megkérdőjelezve a Bizottság fontosságát. Ebben az új intézményi struktúrában az Európai Parlament szerepe minimális, a legtöbb már idézett intézkedés említést sem tesz az EP-ről mint döntéshozatali szervről. Hasonlóan limitált a nemzeti parlamentek szerepe, amelyek sokszor olyan információs aszimmetriától szenvednek, hogy képtelenek érdemben ellensúlyozni a végrehajtó hatalmi ág dominanciáját. Ezt tovább tetézi, hogy az egyes közpolitikai kérdések interdependens volta komplex döntéshozatalt előfeltételez, amely megnehezíti mind az európai és nemzeti szintek, mind pedig a végrehajtó és a törvényhozói ágak egyértelmű szétválasztását. Ez a felállás alapjaiban kérdőjelezi meg a ‘nemzeti érdekre’ való hivatkozás logikáját. Egyfelől kialakulóban van egy nemzetállamok által delegált, de erős európai kötődéssel bíró döntéshozói elit, amely a nemzeti preferenciák kialakításában óriási szerepet játszik (lásd az eurocsoport üléseit előkészítő Gazdasági és Pénzügyi Tanács eurocsoport munkacsoportját). Másfelől, a korábbi konszenzus, amely a szektorális érdekek köré fűzte a nemzetállamok kormányközi tárgyalásait, megbomlani látszik. Az európai polgárok mind nagyobb jelentőséget tulajdonítanak olyan eszméknek, mint a legitimitás, vagy a képviselet, amely sokszor komoly kihívást intéz a nemzeti kormányok működése, és így a nemzeti érdek kialakítása felé. Elég, ha a görög népszavazásra, vagy éppen a harmadik görög mentőcsomag kapcsán foganatosított holland bizalmatlansági szavazásra gondolunk.

Az új kormányköziség koherens rendszert alkot. Jóllehet korábban is voltak kormányközi integrációs kísérletek (pl. Európai Politikai Együttműködés, valuta-kígyó, Európai Monetáris Rendszer), ezek kapcsán hiányzott az a fajta kooperációs lendület, amely az integrációs paradoxon esetén tetten érhető (ld. tagállami vezetők állandó ötletelése a kompetenciák europaizálásáról). Általában sokkal szkeptikusabban fordultak a tagállamok az ilyesfajta kezdeményezések felé. Az új kormányköziség amellett, hogy felveti a „nemzeti érdekeken” alapuló politizálás problémáját, alapvetően egy egyensúlytalan állapotot hoz létre, amely teret adhat tagállami dominancia kialakulásának. A közös intézmények hiánya, illetve azok kormányközi szervekkel való kiváltása könnyen a hatalmi pozíciók felszínre jutását okozhatja. Más szóval, a Nemzetek Európájának, az egyenlő tagállamok elvének koncepciója kérdőjeleződhet meg. Ennek körvonalai a harmadik görög mentőcsomag kapcsán jól kirajzolódtak: Németország és szoros szövetségesei (Hollandia és Finnország) egyfelől, és Franciaország másfelől igyekezett a saját szájíze szerint alakítani a megállapodás részleteit, folyamatosan hangoztatva a közös európai érdekek figyelembe vételét.

Azt gondolhatnánk, hogy a kormányköziség ilyesfajta megújulása semmiképpen nem kedvez a föderalizmust támogatóknak. A minap a Financial Times egyenesen a föderalizmus gyászjelentését olvasta ki az újabb görög mentőcsomagból, amelytől csak valamiféle gazdasági kényszer mentheti meg az eszmét. Ha azonban túllépünk az Egyesült Államokban ismert föderális modell keretein, és annak északi szomszédját, Kanadát tanulmányozzuk, beláthatjuk, hogy az új kormányköziség integratív eleme lehet bármely föderális politikai rendszernek, és így korai volna temetni azt. Elvégre a föderalizmus alapvetően az integrációs paradoxont hívatott kezelni, célja az egység garantálása a sokféleség fenntartásával. Kanadában a ’90-es évek óta felerősödött a kormányközi elveken alapuló közpolitikai döntéshozatal, amely a szövetségi kormányt sok esetben megkerülve, azt maximum egyenlő partnernek tekinti. A 2000-es évek elején megalakult Föderáció Tanácsa az egyes provinciák miniszterelnökeit fogja össze, és feladata a közös problémákra adott válaszok koordinálása olyan kérdésekben, amelyekben fontos a provinciák szuverenitásának fenntartása. Minden fontosabb portfóliót munkacsoportokban tárgyalnak, amelyek munkáját egy vagy több provincia koordinálja, többnyire az adott kérdésben legnagyobb befolyással rendelkező(k) (pl. energia politikában Alberta szerepe megkerülhetetlen). Általában a megjelölt provinciák miniszterelnökei közvetlen kapcsolatban vannak a miniszteriális tanáccsal, amelynek feladata a konkrét javaslatok kidolgozása. A javaslatok sok esetben nem jogi természetűek, hanem sokkal inkább egyfajta „gentlemen’s agreement” keretében írhatóak le, mégis képesek azt demonstrálni, hogy a provinciák össznemzeti szinten képesek az irányítást a kezükbe venni anélkül, hogy a szövetségi kormányra támaszkodnának. Jó példa erre, a belső kereskedelemről szóló megállapodás, vagy éppen a munkaerőpiac-fejlesztési megállapodások, amelyek nem jogi, de kormányközi megállapodások keretében rendezik a kompetenciák kérdését és osztják ki a döntéshozatali szerepeket a különböző kormányzati szintek között.

Összességében elmondható, hogy a kanadai föderalizmus rendkívüli módon támaszkodik az informális csatornákra és megoldásokra, és végtelenül rugalmas, mely egyben előnye és hátránya is a rendszernek, hiszen a provinciák aktív részvétele nélkül gyakorlatilag nem működtethető. Sok esetben regionális együttműködések laboratóriumokként működve a hasznos megoldásokat átadva lendítik tovább a szövetségi rendszert. A provinciák fékei és ellensúlyai egymásnak, ugyanakkor ők garantálják a túlzott centralizáció elkerülését és megfelelő hatalmi egyensúlyt biztosítanak a szövetségi és a provinciális szint között. Ugyanakkor a rendszer hasonlóképpen egyfajta demokratikus deficittől szenved, amelyet a provinciális parlamentek aktívabb bevonásával igyekeznek orvosolni. Hozzá kell tenni azt is, hogy ami a folyamatot sok esetben indirekt módon, de előmozdítja, az a fiskális föderalizmus, és az ezzel járó újraelosztás, amelynek múltja egy sokkal erőteljesebb kooperatív hajlamot feltételez a provinciák között.

A harmadik görög mentőcsomag elfogadása több kérdést vet fel, mint amennyit megválaszol az EU jövőjével kapcsolatban. Egy biztos, sem a nemzetállamok Európáját, sem egy föderális Európa kialakulásának lehetőségét nem írhatjuk le. Épp ellenkezőleg, az új kormányköziség megszilárdulása előszobája lehet egy föderális átrendeződésnek, amely igyekszik elejét venni mind a hatalmi egyenlőtlenségeknek, mind a demokratikus deficitnek, amely a döntéshozatalt jellemzi. Hogy ez a klasszikus értelemben vett föderatív átalakulás lesz-e, erősebb parlamenttel és Európai végrehajtással, vagy pedig a kormányközi rendszer valamiféle módosítását láthatjuk majd, egyelőre nyitott kérdés. Wolfgang Schäuble szavaival élve: a megbeszélés konklúziója nem lehet az, hogy nem teszünk semmit.

A szerző a Közép-európai Egyetem, Európai Uniós Kutatóközpontjának kutatója