A 2010 óta regnáló Orbán-kormányok eszköztárában kül- és belpolitikai dimenzióban egyaránt kiemelt szerepet tölt be a nemzeti érdekre való hivatkozás. HEGEDŰS DÁNIEL elemzésének célja annak bebizonyítása, hogy az Orbán-kormányok által alkalmazott nemzeti érdek kategória, továbbá a hozzá kapcsolódó politikai kommunikációs és diszkurzív stratégiák alapvetően hibásak, aminek következtében a nekik tulajdonított legitimációs és mobilizációs funkciókat is egyre kevésbé képesek betölteni. Mindez pedig – számos egyedi hibás szakpolitikai döntés és szerencsétlen külpolitikai kommunikációs lépés mellett – kiemelt mértékben járult hozzá azon helyzet kialakulásához, melyben teljes mértékben felbomlani látszik a magyar külpolitika alapvető kérdéseit övező, nem csak politikai, de társadalmi közmegegyezés.
A nemzeti érdek fogalmának meghatározhatósága
A nemzetközi kapcsolatok elméletének szakirodalmán belül szinte teljes konszenzus uralkodik arról, hogy a nemzeti érdek fogalma olyannyira tág, homályos és kontextusfüggő, hogy igencsak kérdéses, mennyiben lehet tényleges magyarázó erővel bíró, tautológiákon túl mutató definíciót alkotni rá. Egy második, bár érezhetően gyengébb konszenzus pedig abban ragadható meg, hogy mivel a nemzeti érdek fogalma oly mértékig elválaszthatatlan részét képezi a gyakorlati (kül)politika diszkurzív kelléktárának, hogy a fogalom ezért a nemzetközi kapcsolatok elméletéből sem mellőzhető. Mindezeket az alapvetéseket elfogadva úgy vélem, a fogalom elméleti használhatatlanságához vezető csapda abban lapul, ha a nemzeti érdek szubsztantív tartalmát kívánjuk általános érvénnyel meghatározni. Ennél közelebb jutunk a megoldáshoz, ha a megismerés lehetőségei felől közelítünk a kérdéshez, nevezetesen azon az úton, hogyan konstruálódik a nemzeti érdek egy társadalmi kontextusban és milyen úton juthatunk el a megismeréséhez.
E tekintetben a 2010 óta regnáló, Orbán Viktor vezette Fidesz-kormány a Carl Schmitt-féle decizionista iskola tézisire épülő, „kinyilatkoztatáson” alapuló tradícióhoz illeszkedik. Ennek szellemében a szuverén – jelen esetben nem a nép, hanem a végrehajtó hatalom élén álló személy – rendelkezik a nemzeti érdekre vonatkozó objektív tudással, politikai cselekvése a nemzeti érdek megvalósítására irányul, míg a nemzetet alkotó nép csak a kormány politikai cselekvésén keresztül ismerheti meg a nemzeti érdek egyes alkotóelemeit, közvetett, szituatív és implementált formában. A kinyilatkoztatás-tradíció gyengéi pont abból fakadnak, amennyiben mai politikai rendszereink eltérnek azon elméleti és történelmi konstrukcióktól, melyeket Machiavelli fejedelmének és Carl Schmitt szuverénjének majdnem abszolút hatalma jellemez. Amennyiben a kormány szakpolitikai hibát szakpolitikai hibára halmoz, politikájának output legitimációja elenyészik, a kinyilatkoztatott tautológia pedig, miszerint a kormány cselekvését a nemzeti érdek vezérli – vagyis „az a nemzeti érdek, amit a kormány csinál” – szintén az összeomlás szélére kerülhet. Ez mikroszinten nyilvánvalóan a nemzeti érdeken alapuló legitimációs és mobilizációs diskurzusok hatékonyságát számolja fel, makroszinten azonban a kormányzás legitimációs válságához is vezet, hiszen a nemzeti érdek a kinyilatkoztatás-tradíció struktúrája okán nem csak policy, de rendszerlegitimációs funkcióval is bír. És igen, pont itt tartunk ma Magyarországon.
A nemzeti érdek megkonstruálásának és megismerhetőségének másik tradícióját „deliberációs tradíciónak” nevezhetjük. Amint az Orbán Viktor által is előszeretettel (félre)idézett Joseph Nye fogalmazott a Foreign Affairs hasábjain, a nemzeti érdek „egy demokratikus közösség tagjai által osztott, a külvilággal fenntartott kapcsolatok jellegére és tartalmára vonatkozó, prioritások együttese”.[1] Vagyis a nemzeti érdek fogalma egyértelműen konstruált, és maga a demokratikus közösség, a társadalom a konstruáló aktor. Ebből fakad, szintén Nye nyomán, hogy a demokratikus társadalmon belül a nemzeti érdek pontos meghatározása körüli politikai viták egyrészt kikerülhetetlenek, másrészt kifejezetten egészségesek. Nem a kinyilatkoztatás, hanem a (horribile dictu racionális érvelést sem nélkülöző) vita nyomán ismerhetjük meg a nemzeti érdeket, természetesen nem a fogalom absztrakt teljességében, hanem konkrét, szituatív, mozaikszerű minőségben. A közvélemény egyetértése által biztosított legitimáció a meghatározó a nemzeti érdek tekintetében, a közvélemény támogatása biztosíthatja a cselekvő politikus számára, hogy a fogalom eróziója nélkül élvezhesse az általa biztosított legitimációt és mobilizációs potenciált. A közvélemény soraiban uralkodó erős konszenzushiány fontos indikátorként kezelendő, hogy a kormányzati cselekvés iránya nem illeszkedik meghatározó társadalmi csoportoknak a konkrét külpolitikai kérdésben vallott, a követendő nemzeti érdekre vonatkozó álláspontjához és a cselekvés további racionális érvekkel alátámasztott igazolást, a helyzet maga pedig további deliberációt igényel.
Bár a deliberációs tradíció maga sem mentes bizonyos hibáktól – joggal vetődhet fel például, hogyan képes biztosítani a bizonyos szituációk által igenis megkövetelt gyors döntéshozatal szükségességét – fontos érvek szólnak amellett, hogy egy a nemzeti érdek megismerhetőségére vonatkozó komplexebb modell alapjává tehessük. Legfőképpen az, hogy a deliberatív tradíció a kinyilatkoztatás-tradícióval szemben egyrészt sokkal pontosabban képezi le és adja vissza demokratikus társadalmaink működését, másrészt pedig tökéletesen modellezi a belpolitika modern demokráciákban uralkodó primátusát a külpolitika felett.
A nemzeti érdek konstrukciós folyamatának háromszögmodellje
Álláspontom szerint a nemzeti érdek fogalma, illetve a fogalom megkonstruálása egy háromszögmodell segítségével írható le a legplasztikusabban. E modellben a konstrukciós folyamatnak három – nem egyenrangú – forrása, illetőleg dimenziója van, melyek egymást is befolyásolják és egymással visszacsatolásos kapcsolatban állnak. Ezek a következők.
A három dimenzió közti kapcsolatrendszer mélyreható elemzése természetesen sokkal tágabb terjedelmi kereteket igényelne, ezért részletes bemutatásukra ehelyütt nincs lehetőség. A háromszögmodell uralkodó dimenziója egyértelműen a deliberatív elem, hiszen ennek keretei között alakul(hat) ki az a (akár részleges) társadalmi konszenzus, mely a nemzeti érdek fogalmát a közvélemény támogatása által biztosított valós legitimációval felruházhatja, és ami a politikai projekt támogatására kézzelfogható társadalmi mobilizációt biztosíthat. E funkciók által lehet képes a társadalmi deliberáció megóvni a nemzeti érdek fogalmát attól az eróziótól, ami a kinyilatkoztatás-tradíción belül – a fogalom oktrojált konceptualizációja miatt – előbb-utóbb szükségszerűen bekövetkezik.
Az objektív dimenzió deliberációval szembeni másodlagos jellege abból ered, hogy az adott kérdésre vonatkozó axiómákból és szakpolitikai tudásból önmagában még nem fakad semmifajta politikai cselekvés. Ugyanakkor ez az a policy dimenzió, ami – ideális esetben – a legfontosabb érveket szolgáltathatja a deliberáció folyamatában, illetve ami segítségével a deliberációt követő politikai cselekvés utólagos, output legitimációja jó eséllyel növelhető. Ugyancsak fontos, hogy – szintén ideális esetben – a decizionista dimenzió keretén belül a politikai cselekvő kormány, akár a deliberációt kizáró rendkívüli helyzetben, akár a deliberációs folyamatban elfoglalt tematizáló szerepében, de tekintettel van és épít az objektív szakpolitikai tudásra.
A modell alkalmazása a paksi bővítés példáján
A magyar politika elmúlt másfél évének egyik legtöbbet vitatott politikai projektje volt a paksi atomerőmű bővítésének kérdése, mely esetében – a projektet övező közéleti vita során – minden résztvevő gyakran hivatkozott a nemzeti érdek fogalmára. Az alábbiakban, a tárgyhoz kapcsolódó vita részletesebb diskurzuselemzése nélkül, tekintet nélkül a kérdésben futó európai bizottsági eljárásra, illetőleg az atomenergia kérdését semlegesen kezelve igyekszem beilleszteni az esetet a fentebb bemutatott modell keretei közé és próbálok magyarázatot adni a nemzeti érdekre hivatkozó kormányzati kommunikáció és cselekvés legitimációs csődjére.
A paksi bővítés kérdésében a kormány magatartását teljes egészében a kinyilatkoztatás-tradíció határozta meg és végig annak keretei között mozgott. Egy a nyilvánosság számára előkészítetlen, gyors decizionista döntését (a 2014. január 14–i szerződés aláírást) követően a projektet a nemzeti érdek fogalmára való hivatkozással kívánta legitimálni. Tette ezt egyrészt azzal a kommunikációs fogással, hogy a kormányt a nemzeti érdek megvalósításának a szándéka vezette egy olyan decizionista helyzetben, melyben ezt csak ő ismerhette fel, másrészt olyan objektív vagy annak tűnő szakpolitikai érvekre való hivatkozással, mint az energia-ellátásbiztonság, a beruházás hosszú távú megtérülése és a soha vissza nem térő, kedvező orosz hitelajánlat.
A konkrét helyzet vonatkozásában a kormány azonban nyilvánvaló módon súlyosan alulértékelte a társadalom meghatározó részének deliberációra vonatkozó igényét, úgy a nukleáris energiának a magyar energiamixen belül a jövőben betöltendő szerepére vonatkozó stratégiai diskurzus tekintetében, mind pedig a konkrét beruházás gazdasági-megtérülési, továbbá technikai részleteire vonatkozó transzparencia vonatkozásában.
A deliberatív tradíció, vagy a fenti háromszögmodell nézőpontjából a kormány akkor használhatta volna legitim – és tegyük hozzá azonnal: hatékony – formában a nemzeti érdek diszkurzív kategóriáját politikai kommunikációjában, ha képes lett volna biztosítani három alapvető feltételt. Egyrészt ha a beruházásról szóló megállapodás előtt valódi, nyilvános társadalmi vita zajlott volna Magyarországon a paksi erőmű üzemidő-hosszabbításáról és a nukleáris energia magyar energiamixen belül jövőbeli alkalmazásának stratégiai kérdéséről, továbbá e vita – akár népszavazás, akár egy minimalista megközelítésben megbízható közvélemény-kutatások formában – mérhető politikai eredményeként legalább a társadalom egy relatív többsége támogatta volna a jövőbeli beruházást, mint a magyar energia-ellátásbiztonság hosszútávra szóló, meghatározó alapelemét.
Egy ilyen vitát követhetett volna a vonatkozó uniós közbeszerzési, versenyjogi és Euratom szabályoknak való formai és eljárási megfelelés céljából a közbeszerzési eljárás. Ez semmilyen formában nem zárta volna ki a háttérben az üzlet tényleges kereteinek a megtárgyalását és a deal megkötését az oroszokkal, mivel az orosz fél a francia elhárítás kiszivárogtatása alapján hírszerzési úton birtokába jutott a konkurens ajánlatok részleteinek, így egy többé-kevésbé nyilvános közbeszerzés keretei között épp úgy be lehetett volna lőni az orosz ajánlatot a franciák elé, ahogy az közbeszerzés nélkül történt. A 12 milliárd eurós hitelcsomag pedig minden körülmények között az oroszok mellett szólt volna. A formai keretek és eljárási szabályok (pl. bizottsági engedélyezés) betartása egyrészt kihúzta volna a magyar és nemzetközi nyilvánosság előtt is a projektnek azt a méregfogát, hogy ez egyoldalú, indokolatlan elköteleződést jelent Oroszország felé, hiszen nyugodtan lehetett volna hivatkozni arra, hogy egy, az uniós joggal konform eljárásban egyszerűen az orosz ajánlat bizonyult a legjobbnak. Ebben az esetben pedig talán a Bizottság is rugalmasabban kezelte volna a fűtőanyag-szállítás kérdéskörét is. Ez a scenario nyilvánvalóan nagyobb időbeli ráfordítást és több szakpolitikai és diplomáciai erőforrást igényelt volna, de nem feltétlenül érintette volna a megállapodás lényegi tartalmát.
Ezen túlmenően még egy harmadik elemre lett volna a kormányzatnak szüksége, hogy a fenti deliberációs alapú háromszögmodellben sértetlenül fenntarthassa azt a politikai diskurzust, hogy a Paks-projekt megkerülhetetlen és a magyar nemzeti érdek szolgálatában áll. Egy stabil módszertanon nyugvó, szakpolitikailag elfogadható hatástanulmányra, hogy a beruházás hosszú távon nem lesz feltétlenül veszteséges, képes lesz közel versenyképes árszinten elektromosságot termelni és ezáltal a garantált felvásárlási mechanizmus nem fog aránytalan terheket róni a magyar fogyasztókra és adófizetőkre, miközben mindemellett egy fontos hozzájárulást jelent az ország energiabiztonságához. Természetesen egy ilyen hatástanulmányhoz szükség lett volna arra, hogy ezek az összefüggések valóban fennálljanak, továbbá a beruházás pénzügyi keretei transzparensek és a hatástanulmánnyal összevethetőek legyenek.
Egy ilyen paksi bővítés valóban megfelelt volna annak a kritériumnak, hogy mint nemzeti érdekre lehessen rá hivatkozni. Ha viszont azonban nem puszta mulasztásból nem tudott a kormányzat megfelelni e feltételeknek, hanem azok fontos pontokon objektíve nem voltak teljesíthetőek, akkor nyilvánvalóan a fenti nemzeti érdekre való hivatkozás ellentéte áll fenn. Nyílván sem a beruházás teljes összegének 13-15 százalékát is elérő korrupciós kockázat nem szolgálja megközelítőleg sem a nemzeti érdek érvényesülését, sem az egyoldalú, feltétel nélküli elköteleződés Oroszország felé, vagy a beruházás előre sejthetően több mint bizonytalan pénzügyi megtérülése.
Ezen a ponton válik az is egyértelművé, hogy amennyiben a meghatározó aktorok – mint jelen esetben a kormány – nem tudják „szállítani” a deliberációs folyamat logikája által megkívánt racionális inputokat és érveket, akkor a nemzeti érdekre való hivatkozás nem pusztán sikertelen lesz, hanem „visszaüt” és alapjaiban kérdőjelezi meg az érintett aktor pozíciójának és diskurzusának a legitimitását, továbbá a nemzeti érdekkel való összeegyeztethetőségét.
A szerző politológus, a Német Külpolitikai Társaság (DGAP) elemzője
[1] „In a democracy, the national interest is simply the set of shared priorities regarding relations with the rest of the world” In. Joseph S. Nye, Redefining the National Interest, Foreign Affairs, July/August 1999
[2] Az alapvető különbség e modell decizionista dimenziója és a kinyilatkoztatás-tradíció között ott lelhető fel, hogy e modellben a decizionista dimenzió pusztán funkcionális természetű, sem semmifajta értéktartalommal, sem pedig önmagában legitimációs funkcióval nem bír.
A magyarországi orosz befolyás több szempontból is speciális. Ennek egyes vetületeivel, például a szélsőjobboldali szervezetek érintettségével vagy az orosz dezinformációval...
A magyarországi orosz befolyás több szempontból is speciális. Ennek egyes vetületeivel, például a szélsőjobboldali szervezetek érintettségével vagy az orosz dezinformációval...
A magyarországi orosz befolyás több szempontból is speciális. Ennek egyes vetületeivel, például a szélsőjobboldali szervezetek érintettségével vagy az orosz dezinformációval...
A magyarországi orosz befolyás több szempontból is speciális. Ennek egyes vetületeivel, például a szélsőjobboldali szervezetek érintettségével, vagy az orosz dezinformációval...
